NB : Cet article fait suite à celui-ci.

IV. La régulation bancaire

La première chose à noter sur les accords de Bâle II et qu’ils sont trop récents pour être à l’origine de la crise actuelle puisqu’ils ne sont appliqués que depuis janvier 2007 en Europe. Si la régulation bancaire est coupable, c’est plutôt du côté des accords précédents, Bâle I, qu’il faut regarder.

Mais au fait, pourquoi régule-t-on les banques ?

La réponse que l’on trouve généralement ici et là est qu’il faut imposer la prudence aux banques afin que les déposants ne craignent pas pour leurs dépôts et ne courent pas retirer l’argent de leurs banques pour le planquer sous leurs matelas (ce qu’on appelle des bank run). Dans la plupart des pays, la solution retenue est bien simple : les dépôts sont obligatoirement assurés, donc même si votre banque fait faillite l’assureur vous redonne votre argent. Evidemment il se peut que votre banque et son assureur fassent faillite, en quel cas c’est vraiment pas de chance, mais cela ne peut arriver que si beaucoup de banques font faillite en même temps, risque dit « systémique » et très différent du bank run. Rappelons au passage qu’il est à peu près impossible qu’en France les épargnants perdent leurs dépôts bancaires et que la promesse de Sarkozy sur ce point ne veut rien dire, à moins qu’il ait voulu parler des « épargnants » ayant de gros portefeuilles d’actions, pas des détenteurs de petits livrets A.

Le vrai risque n’est pas le risque de bank run, c’est le risque dit systémique. Un bel exemple est fourni au début de ce petit article très accessible auquel nous renvoyons nos lecteurs. Les banques elles-mêmes n’ont guère envie de faire faillite, néanmoins, du moment qu’elles prêtent plus d’argent qu’elles n’ont de dépôts, elles courent le risque que tous leurs débiteurs soient dans l’incapacité de payer en même temps, ce qui entraîne des difficultés pour la banque. Le marché lui-même donne aux banques des incitations à ne pas trop prendre de risque : pour s’endetter à un bon taux, la plupart des banques cherchent à être notées AA, c'est-à-dire à avoir une probabilité de ne pas honorer leurs dettes de 0,03 %.

Mais ni la banque ni ses créanciers ne prennent en compte un élément décisif : lorsqu’une banque est en difficulté et se voit dans l’incapacité de payer ses dettes, elle entraîne dans ses difficultés les banques qui lui avaient prêté de l’argent, si bien qu’à leur tour celles-ci peuvent faire défaut. Du problème d’une banque, on en arrive à la crise du système bancaire. C’est ainsi que l’on peut parler d’une incitation à prendre « trop » de risques – du point de vue global de la société, et même si chaque banque peut trouver, à juste titre, parfaitement équilibré de viser AA.

Rappelons donc cette vérité première : sans régulation bancaire, chaque banque essaie de garder une probabilité de défaut d’environ 0,03 %. En raison de l’externalité évoquée, c’est trop, le seul moyen de diminuer cette probabilité est de réguler, d’une manière ou d’une autre. Les accords de Bâle II par exemple essaient de garder cette probabilité aux alentours de 0,01 %. Ce problème explique aussi que la profession bancaire soit une des plus régulées du monde, puisqu’il existe assez peu d’activités où le comportement d’un acteur peut entraîner le krach d’un système financier complet.

Les accords de Bâle I avaient une approche assez simpliste du problème en exigeant des banques que leurs fonds propres correspondent au moins à 8% des actifs engagés, sachant que ces actifs sont pondérés différemment selon qu’il s’agit d’obligations d’Etat ou de prêts à des entreprises par exemple (les premières étant bien moins risquées).

Les accords de Bâle II reprennent le même principe essentiel, tout en étant beaucoup plus subtils pour prendre en compte les différences de risques entre actifs et entre portefeuilles plus ou moins diversifiés. Ce premier « pilier » est renforcé par deux autres, complémentaires, que sont la surveillance directe du régulateur et la « discipline de marché », il s’agit notamment de rendre obligatoire la publication de certaines informations afin que le risque des banques soit mieux cerné par les investisseurs.

V. Avant la crise, donc à l’époque de Bâle I…

La régulation née des accords de Bâle I a effectivement pu avoir pour effet d’inciter les banques à prendre des actifs risqués. Mettons qu’une banque non régulée choisisse un portefeuille d’actifs A, qui lui donne une probabilité estimée d’être en difficulté de 0,03 %. La régulation de type Bâle I suppose qu’en imposant un ratio fonds propres / actifs engagés de 8 % la banque réduira toutes ses positions de manière équivalente, ou augmentera ses fonds propres, mais gardera un portefeuille composé comme le portefeuille A. Si c’était le cas, la banque n’aurait que 0,01 % de chances d’être en difficulté, alors qu’elle est prête à risquer plus. Elle peut donc contourner la régulation en prenant des actifs plus risqués, par exemple en accordant des crédits plus risqués et à des taux plus élevés, mais qui seront vus par le régulateur comme portant un risque similaire. La banque acquiert donc un portefeuille B, plus risqué que le portefeuille A. Au final le risque pris par la banque est plus élevé que ne le vise la régulation, mais probablement moins qu’en l’absence de celle-ci.

Idéalement les accords de Bâle II pourraient répondre à ce problème pour les plus grandes banques, dont la régulation est pour partie basée sur leurs propres modèles de gestion du risque. Le ratio de fonds propres est idéalement lié à la Value at Risk de la banque, c’est-à-dire aux pertes qu’elle a 99,99 % de chances de ne pas dépasser (donc en gardant des réserves égales à cette quantité on peut faire face à ses pertes sauf dans 0,01% des cas). Idéalement toujours, les réserves demandées à la banque devraient réagir au passage du portefeuille A au portefeuille B. Beaucoup de problèmes sont posés dans la pratique par l’application des accords de Bâle II, mais bien appliqués ils devraient permettre de répondre à beaucoup de critiques faites à Bâle I.

Disons-le tout de suite, le gros défaut de la réglementation issue de Bâle II est qu’elle néglige à peu près totalement deux éléments : la réaction des banques à la réglementation, l’endogénéité du risque systémique. Le régulateur adopte le point de vue des banques en cherchant à prendre des mesures préventives contre un risque donné, alors que celui-ci dépend justement des positions des différentes banques. Le deuxième point explique largement pourquoi la régulation n’a pas été efficace pour prévenir la crise et dans quelle direction il faudrait l’étendre.

VI. Un effet procyclique pendant la crise ?

Il est vrai que la régulation bancaire peut avoir un rôle procyclique en poussant les banques à vendre une partie de leurs actifs pour restaurer leur ratio de fonds propres obligatoires, et ce alors que le marché est déjà en baisse. L’approche « interne » de Bâle II est peut-être pire que celle de Bâle I de ce point de vue en ce qu’elle rend les ratios plus réactifs aux valeurs du marché.

Deux remarques préliminaires s’imposent :

- en l’absence de régulation, les banques seraient également contraintes à de telles ventes pour pouvoir continuer à emprunter à des taux raisonnables. Mais peut-être effectivement vendraient-elles moins. A vrai dire il ne serait pas étonnant que beaucoup de banques soient en ce moment plus prudentes que ne l’autorise la régulation ;

- le régulateur peut toujours autoriser les banques à ne pas respecter temporairement et dans une certaine mesure les ratios prévus si la situation l’impose. Si le vrai problème est ici, il est donc plutôt facile à résoudre.

Mais le vrai problème n’est pas là. Pourquoi les ventes effectuées par les banques déprécient-elles les actifs ? Si en tant que spéculateur je pense qu’une obligation me rapportera sur le long terme 100 $ et qu’une banque en vend 100.000 à 95 $, j’achète tout, réalisant ainsi un profit de 500.000 $, et le prix reste à 100 $.

Dans la réalité, je ne sais pas au moment de la vente d’où elle vient. Mettons que je pense toujours que l’obligation en question vaut 100 $, et que j’observe une chute brutale à 95 $. Je sais qu’il est possible que cette chute soit simplement due à une vente forcée, due par exemple à la nécessité pour les banques de respecter leur ratio de fonds propres. Mais peut-être vient elle aussi de la vente de leurs obligations par quelques acteurs ayant des informations que je n’ai pas (santé de l’entreprise, réaction de la FED etc.). Tenant compte de cette possibilité et en attendant d’en savoir plus, je peux considérer qu’il n’est pas intéressant d’acheter l’obligation pour 95 $.

Mais ce problème n’est pas lié seulement à la régulation bancaire. On accuse exactement le même mécanisme d’avoir amplifié la crise de 1987 : beaucoup d’acteurs avaient souscrit des « assurances de portefeuille » forçant les assureurs à vendre des actifs en train de baisser, on a aussi beaucoup parlé des stratégies automatiques « stop-loss » (lorsqu’une position dépasse un certain niveau de pertes elle est liquidée automatiquement). Dans beaucoup d’institutions on demandera de toute façon aux responsables de postes encourant des pertes trop importantes de boucler leurs positions, ce qui amplifiera la baisse. Rien donc ne dit que les ventes forcées impliquées par la régulation bancaire jouent un rôle important à côté de ces autres sources.

Notons enfin que le problème ne se poserait pas si les acteurs du système financier savaient que l’origine de la vente est bien automatique et qu’elle ne vient pas d’acteurs disposant de nouvelles informations (dans ce cas là on achète bien l’obligation à 95 $ dans l’idée qu’elle rapporte toujours 100). De ce point de vue la « troisième pilier » des accords de Bâle II offre des pistes, probablement insuffisantes, pour améliorer la transparence sur la situation des banques. Ce faisant elle s’attaque à un des éléments importants de la crise, qui est que personne ne sait quelle est la santé réelle des banques, qui a quoi dans son portefeuille et qui possède encore des créances douteuses importantes.

Comme nous l’avions annoncé, nous n’avons pas de conclusion fracassante sur la crise, et ignorons complètement s’il convient de réguler plus ou moins, ou comment. Nous espérons avoir montré en tout cas que le problème demande du recul, que les échecs du marché sont complexes et que rien, si ce n’est une foi toute chicagolienne dans les bienfaits du marché et les méfaits de la régulation, ne permet de dire que cette dernière a joué un rôle important dans le déclenchement ou la propagation de la crise. Cela ne veut pas dire qu’il faille nécessairement réguler plus, mais aucun argument n’incite non plus à réguler moins, surtout pas le fait que les banques sont déjà très régulées⁽¹⁾.

Précisons enfin que nous ne sommes pas non plus des thuriféraires⁽²⁾ de la régulation actuelle, qu’il s’agisse des accords de Bâle II ou des normes IFRS. Le mémoire de Jean-Edouard n’étant à vrai dire guère tendre avec les accords de Bâle II. Nous vous en parlerons peut-être davantage une autre fois.

(1) Ici, un intéressant parallèle pourra être fait avec le destin tragique de la maternité de Valognes, ancienne sous-préfecture de la Manche dont le service, copieusement alimenté par les naissances de tous les bleds environnants et parfaitement sous-doté, était bien souvent débordé. Bref, il ne fonctionnait pas. Il fut donc fermé sans autre forme de procès, et ne se trouva dès lors plus jamais débordé. Logique, non ? ah bon…

(2) [La responsabilité de cette note est portée par la seule Emmeline] Voir aussi cette tribune de Thesmar et Landier dans Les Echos. Sans cautionner les deux premiers paragraphes (et demi) et l’antienne « les vilains préjugés des vilains Français alors que les Américains ont foi dans la finance » - pensons à la popularité du plan Paulson outre-Atlantique –, je suis assez d’accord avec leurs conclusions : la faillite d’un certain mode de régulation – Bâle I, la politique monétaire de la Fed - ne doit pas conduire à rejeter en bloc toute régulation, endogène ou exogène.